Sentencia Número 16816 de 04-02-2010. Consejo de Estado.

Sentencia Número 16816 de 04-02-2010. Consejo de Estado. CONIC .

Fecha: 04-02-2010.
Entidad de Origen: Consejo de Estado.
N° de Sentencia: 16816.
Tema: nulidad de las resoluciones números 6465 de 1995 y 922 de 1996, expedidas por el Instituto Nacional de Vías.
Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gomez.
Accionante: Consorcio Nacional De Ingenieros Contratistas Conic S.A.
Medio de control:Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho.

Fuente

Sentencia Número 16816 de 04-02-2010. Consejo de Estado.

Concordancias

Legislación

Ley Número 1150 de 16-07-2007. Congreso de la República.

Ley Número 1066 de 29-07-2006. Congreso de la República.

Jurisprudencia

N/A.

Doctrina

N/A.



Sentencia Número 16816 de 04-02-2010. Consejo de Estado.

En consideración a que hasta el momento no se ha resuelto la objeción por error grave propuesta en contra del dictamen pericial que obra en el plenario y dado que de conformidad con las normas correspondientes tal decisión se debe pronunciar en la sentencia, la Sala procederá a continuación a hacer lo propio. En el sub judice el error imputado como grave al dictamen pericial, consiste en haber hecho los cálculos correspondientes a la liquidación del lucro cesante a favor de CONIC con la metodología del interés compuesto, en lugar de la del interés simple, así como también en liquidar el interés moratorio sobre la base del doble del interés bancario corriente. La Sala, de conformidad con lo dicho en el pronunciamiento judicial parcialmente transcrito, encuentra que las imputaciones hechas por parte de la entidad demandada en contra del dictamen pericial no están llamadas a prosperar. En realidad, el análisis hecho por los peritos estuvo referido a la materia que fue ordenada por parte del a quo, la cual había sido pedida por el actor, puesto que comprendió la liquidación de las sumas que se debían pagar por cuenta de la condena impuesta al INVIAS por el Consejo de Estado en la sentencia tantas veces mencionada; es decir, no se advierte que en el presente caso se haya tomado un objeto diferente al indicado para la realización del peritaje, ni que se le haya concedido una atribución distinta a la que le es propia, ni menos aún que la finalidad haya sido diferente a la encomendada. En ese orden de ideas, para la Sala es claro que utilizar métodos para el cálculo de intereses que no guarden conformidad con los que, según la entidad demandada, ha definido la jurisprudencia y que, incluso, llegan a vulnerar los límites dispuestos por la ley, dará lugar a que la Sala al momento del fallo dé la valoración que corresponda, pero no para concluir que el peritazgo se encuentre afectado por una equivocación tan protuberante y evidente que resultare constitutiva de un error grave. Es manifiesto que la objeción presentada por la entidad demandada está dirigida a reprochar el juicio intelectual adelantado desde la perspectiva financiera por parte de los peritos y ése no es el cometido de la objeción por error grave.

CUENTAS DE COBRO – Actos que disponen su pago. No son actos administrativos

De conformidad con la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, los actos de la Administración en virtud de los cuales se da cumplimiento a una sentencia condenatoria no constituyen actos administrativos, puesto que su naturaleza corresponde a la de simples actos de ejecución. En ese orden de ideas, la naturaleza de la actuación seguida por parte del INVIAS para pagar las 147 cuentas de cobro, así como los pagos mismos, no constituyen actos administrativos sino simples actos de ejecución de los cuales no se pueden predicar los efectos que reclama el demandante en materia de “firmeza de los actos administrativos, agotamiento de la vía gubernativa y las causales de revocación directa de los actos administrativos”, comprendidas en los artículos 62, 63 y 64 del Código Contencioso Administrativo. Por tal razón, no es posible concluir, como lo hace el a quo, que las resoluciones demandadas hubieren sido una decisión encaminada a revocar actos administrativos en firme, para cuyo propósito era necesaria la autorización previa, expresa y escrita de CONIC, en condición de particular beneficiario de los efectos de los mismos.

POTESTADES ADMINISTRATIVAS – Su ejercicio exige norma expresa que las consagre / POTESTADES ADMINISTRATIVAS – Debido proceso. Principio de legalidad

La Sala observa claramente que dentro de las normas transcritas no se encuentra el supuesto normativo que pudiera haber servido de sustento para la actuación adelantada por el Director General del INVIAS, consistente en la expedición de las resoluciones mencionadas. En efecto, el funcionario referido no tenía competencia para ordenar la restitución de las sumas que, de acuerdo con la opinión de la entidad, había pagado de más a CONIC. El principio de legalidad en la actuación de las Ramas del Poder Público encuentra indiscutible y acendrado fundamento en los Estados democráticos desde la modernidad y en tal condición impone a los funcionarios de la Administración la sujeción a la Constitución y a las leyes en sus actuaciones. La condición exorbitante de los poderes del Estado en relación con su actuación frente a los particulares es algo que demanda de la legalidad, para su legitimidad. El apego y obediencia a las leyes, el desarrollo de las competencias que éstas de manera expresa conceden a los funcionarios constituye, de principio a fin, una de las bases de la obligación que tienen los ciudadanos de obedecer lo que éstos ordenan. De conformidad con lo anterior, cuando quiera que una entidad estatal pretenda imponer el pago de una suma de dinero a cargo de un particular, deberá existir en la normatividad la tipificación legal que le permita proceder en tal sentido, so pena de sufrir la sanción judicial por la ilegalidad de su proceder. En ese orden de ideas y sólo para exponer dos casos paradigmáticos, han sido las normas legales las que han conferido a las entidades estatales la facultad de proceder con el cobro coactivo de las deudas existentes a su favor, entre otras normas, en el artículo 5 de la ley 1066 de 2006; y también ha sido la norma legal, en el caso del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, la fuente para la atribución a las entidades estatales de la facultad para imponer las multas que hayan sido pactadas contractualmente, como medio de conminación al cumplimiento de las obligaciones del contratista. Es bueno advertir que en las normas referidas se atribuye expresamente a las entidades del Estado la competencia para proceder con los cobros referidos, pero también se indica, de manera inequívoca, que hay un debido proceso que debe seguirse frente al particular. Es decir, la facultad unilateral que se viene refiriendo demanda para su ejecución tanto de la consagración legal respectiva como del respeto por los derechos de los particulares y de ello se sigue que deba observarse siempre un procedimiento justo, en el cual quienes reciben la coerción de la Administración puedan presentar los argumentos para la defensa de sus intereses. El artículo 29 de la Constitución Política indica que: “[E]l debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, disposición ésta que en lo que al procedimiento administrativo corresponde, encuentra desarrollo específico en el Código Contencioso Administrativo.

PAGO DE LO NO DEBIDO – Debe acreditarse dentro del proceso

Como se desprende de la norma legal transcrita (artículo 2313 del Código Civil), para obtener el reintegro de la suma respectiva resulta necesario que quien afirma haber pagado sin deber, pruebe su aserto, es decir, que éste último asuma la carga de la prueba dentro del correspondiente proceso contencioso y que haya lugar al ejercicio pleno del principio de contradicción. En todos aquellos casos en los cuales la Administración advierta que ha realizado un pago de lo no debido deberá proceder a la obtención de la declaración judicial correspondiente, previa aportación de las pruebas al proceso respectivo, puesto que la simple aseveración de que tal evento ha ocurrido no encuentra en norma alguna, de índole administrativa o civil, el sustento que le permita expedir un acto mediante el cual pueda ordenar de manera unilateral y con fuerza vinculante el reintegro de las sumas de dinero que supuestamente hubiere pagado en exceso.

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente (E): MAURICIO FAJARDO GOMEZ
Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil diez (2010)
Radicación número: 25000-23-26-000-1996-07474-01(16816)
Actor: CONSORCIO NACIONAL DE INGENIEROS CONTRATISTAS CONIC S.A
Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS
Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Procede la Sección Tercera del Consejo de Estado a conocer el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia del 15 de abril de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección “B”, mediante la cual se resolvió:

“PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones números 6465 de 1995 y 922 de 1996, expedidas por el Instituto Nacional de Vías.

SEGUNDO: DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.”

ANTECEDENTES

1. Demanda.

El 28 de junio de 1996, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad “Consorcio Nacional de Ingenieros Contratistas Conic S.A.” (en adelante “CONIC”) presentó demanda en contra del Instituto Nacional de Vías (en adelante “INVIAS”), para que se declarara la nulidad de las resoluciones 6465 de 1995 y 922 de 1996, en virtud de las cuales la entidad estatal ordenó a la demandante reintegrar la suma de $4.755’906.561.60 .

1.1. Hechos.

Los hechos expuestos por la demandante se resumen de la siguiente forma:

– El Fondo Nacional Vial, hoy INVIAS, celebró con CONIC el Contrato 491 de 1977, cuyo objeto era “resellar 20 kilómetros y reconstruir 19 kilómetros de la carretera que de Bucaramanga conduce a Barrancabermeja”;

– El contrato fue cumplido por CONIC, pero no por el Fondo Nacional de Vías, el cual “no pagó varias actas de obra y ajuste so pretexto de que su valor superaba el previsto en el contrato 491 mencionado y los adicionales 276 de 1978 y 189 de 1979.”;

– La sociedad contratista presentó la demanda correspondiente y la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 6 de agosto de 1987, declaró que el Fondo Vial Nacional había incumplido el contrato 491/77 y los adicionales 276/78 y 189/79, luego de lo cual dijo:

“3. En consecuencia condénase a la mencionada entidad pública, en concreto, a pagar a la contratista la suma de $134.849.355.00, debidamente actualizada teniendo en cuenta la variación de los índices de precios al por mayor y con aplicación de la fórmula señalada en la parte motiva de esta providencia. La respectiva cuenta de cobro deberá acompañarse con la certificación correspondiente del Banco de la República.

A título de lucro cesante, deberá pagar esa misma entidad intereses a la tasa anual del 6% sobre el valor de la indemnización, sin actualizar, indicada en este ordinal y dentro de los supuestos indicados en la motivación.

4. La sentencia deberá cumplirse en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. La cantidad líquida que resultare luego de las operaciones indicadas en el ordinal precedente, devengará intereses comerciales durante los 6 meses siguientes a su ejecutoria y moratorios después de este término.”

– En contra de la sentencia referida se presentó “recurso extraordinario de anulación” por parte del Fondo Vial Nacional, el cual fue desestimado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 26 de junio de 1990;

– Como resultado de lo anterior, CONIC presentó al Fondo Vial Nacional “147 cuentas de cobro que fueron cancelándose en la medida en que existiera disponibilidad presupuestal”;

– Con posterioridad, el INVIAS, quien ya había pagado las 147 cuentas de cobro mencionadas, expidió la Resolución 6465 del 31 de octubre de 1995 mediante la cual se ordenó a CONIC reintegrar la suma de $4.755.906.561.60. El acto administrativo referido fue objeto de recurso por parte de CONIC y confirmado mediante la Resolución 922 del 16 de febrero de 1996 del INVIAS;

1.2. Pretensiones.

Con fundamento en los hechos mencionados, las pretensiones incorporadas en la demanda están referidas a las siguientes declaraciones y condenas:

“1. Que se declare la nulidad de la resolución 6465 del 31 de octubre de 1995 – notificada por edicto fijado el 21 de noviembre de 1995 y desfijado el 5 de diciembre del mismo año – mediante la cual se ordena a la firma Consorcio Nacional de Ingenieros Contratistas “CONIC S.A.” reintegrar al Instituto Nacional de Vías la suma de $4.755.906.561.60, “más los intereses corrientes generados desde la fecha de pago de cada una de las cuentas hasta el vencimiento de los 5 días siguientes a la ejecutoria del presente acto administrativo más los intereses de mora que se generen con posterioridad a los 5 días ya previstos.”

2. Que se declare la nulidad de la resolución 922 del 16 de febrero de 1996 – notificada por el edicto fijado el 27 de febrero de 1996 y desfijado el 12 de marzo del mismo año de 1996 – por la cual el Instituto Nacional de Vías confirmó en todas sus partes la resolución 6465 del 31 de octubre de 1995 antes mencionada, quedando de esta manera agotada la vía gubernativa.

3. Que como consecuencia de lo anterior, se declara que la Sociedad Consorcio Nacional de Ingenieros Contratistas “Conic S.A.” no debe reintegrar suma alguna al Instituto Nacional de Vías; en otras palabras, que se disponga el Restablecimiento del Derecho del demandante.”

1.3. Argumentos del demandante.

De acuerdo con la demandante, la entidad estatal vulneró el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.) y el principio de legalidad en relación con el ejercicio de las funciones atribuidas a las autoridades del Estado (artículos 121 y 122 C.P.); también se vulneraron las normas del Código Contencioso Administrativo que hacen referencia a “la firmeza de los actos administrativos, al agotamiento de la vía gubernativa y a las causales de revocación directa de los actos administrativos” (artículos 62, 63 y 64) y las normas especiales que reglamentan las funciones del Director General del INVIAS (artículos 54 y 60 del Decreto 2171 de 1992 y artículo 15 del Acuerdo 089 de 1994).

Todo lo anterior en atención a:

– que el INVIAS “por sí y ante sí expidió la resolución 6465 de 1995 … sin haber oído para nada a la firma implicada”;

– que el Director General no tenía competencia específica para la expedición del acto demandando;

– que:

“los comprobantes de pago por medio de los cuales el Director del Fondo Vial Nacional, hoy Instituto Nacional de Vías, ordenó el pago de 147 cuentas de cobro presentadas … constituyen un típico acto administrativo cuya presunción legal no sólo se supone, sino que son actos administrativos en firme, por lo cual a la Dirección de Instituto Nacional de Vías no le quedaban sino dos caminos a saber: a) Revocarlos directamente por supuesto con la anuencia del interesado, en razón a que con su expedición se crearon situaciones jurídicas particulares o b) Demandar sus propios actos administrativos por cuanto no le es dable derogarlos o revocarlos. Así las cosas, con la expedición de los actos cuestionados se está frente a la figura del abuso de poder consistente en que las resoluciones cuestionadas se expidieron sin tener competencia para ello. Es sencillamente lo que la jurisprudencia ha denominado extralimitación de funciones.”

2. Admisión y Notificación

La demanda se admitió por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, mediante auto del 11 de marzo de 1997 , el cual fue notificado debidamente al INVIAS .

3. Contestación de la demanda

El 24 de abril de 1997, dentro de la oportunidad correspondiente, el INVIAS presentó el escrito de contestación de la demanda , mediante el cual se opuso a todas las pretensiones, aceptó como ciertos algunos hechos, negó otros y dijo que no le constaban los demás.

En concreto, sostuvo que la entidad había sido condenada por el Consejo de Estado a pagar una suma de $134’849.355.00, como lo indicó el demandante dentro de su libelo introductorio, y que:

“Para efectos de dar cumplimiento a la sentencia, concretamente a su pago, y por carencia de fondos del Fondo Vial Nacional, se llegó a un acuerdo de pago con la firma demandante, mediante la presentación de cuentas periódicas hasta completar el pago de la suma adeudada.

Fue así como desde agosto de 1990 hasta diciembre de 1993, el contratista (CONIC S.A.) presentó 147 cuentas que arrojan un valor de $7.521.247.374.85, las cuales fueron canceladas según certificado de pago expedido por la Subdirección Financiera División de Tesorería y División de Contabilidad del Instituto Nacional de Vías.

Al hacerse el balance del manejo de las citadas cuentas, arrojó un mayor cobro y por consiguiente un pago de más por la suma de $4.755.906.561.60, pues el crédito de la firma CONIC S.A. una vez hechas las operaciones ordenadas en la sentencia, arroja un valor de $2.765.340.813.25 razón y fundamento para que el INVIAS dictara la Resolución No. 6465 del 31 de octubre de 1995, por la cual se ordenó el reintegro de la suma de dinero $4.755.906.561.60, resolución confirmada por la No. 922 del 16 de febrero de 1996, decidiendo el recurso de reposición interpuesto por la firma CONIC S.A.”

Presentó como excepción la de legalidad de los actos administrativos demandados, puesto que, de acuerdo con su interpretación, fueron expedidos de conformidad con la normatividad vigente y en observancia de las atribuciones legales con las cuales se hallaba investido el Director de INVIAS. Además, propuso la excepción descrita en el inciso 2º del artículo 164 del Código Contencioso Administrativo.

4. Apertura del proceso a pruebas.

El 24 de noviembre de 1997, mediante auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, se ordenó la apertura del proceso a pruebas .

5. Alegatos de conclusión de primera instancia.

El 25 de noviembre de 1998 se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión . En la oportunidad debida, presentaron sus argumentos:

5.1. INVIAS.

Reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda e hizo énfasis en que el Director de la entidad se hallaba facultado para expedir los actos administrativos demandados con base en lo siguiente:

“cuando una entidad pública necesite expedir un acto administrativo, debe ampararlo en la reglamentación general o interna de la entidad, de no existir, se puede usar la normatividad consagrada en el Código Contencioso Administrativo en su primera parte, que es en definitiva la regla reina y procedimental de la administración pública.”

5.2. CONIC.

Insistió en lo dicho en la demanda acerca de la condición de actos administrativos de la cual participaban las órdenes expedidas por el INVIAS para pagar las 147 cuentas de cobro presentadas por CONIC y en que la expedición de las resoluciones demandadas constituía una desviación de poder por abuso del derecho y falsa motivación. Indicó, además, que la suma que se le debía pagar a CONIC era incluso mayor a la que INVIAS había cancelado y que, por tal motivo, el pago de las 147 cuentas de cobro fue correcto .

6. Sentencia de primera instancia.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, el 15 de abril de 1999, profirió la sentencia objeto de apelación , mediante la cual se declaró la nulidad de las resoluciones 6465 de 1995 y 922 de 1996, expedidas por el INVIAS.

En concreto, respecto de las bas

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